Öffentliche Stellungnahme
des Inter­dis­zi­plinären Arbeits­kreises Innere Sicherheit (AKIS)



Marburg /​Duisburg, den 14.01.2002

Zehn-​Punkte-​Erklärung des AKIS zur inneren Sicherheitspolitik“


Vor vier Monaten erschütterte der Terror­an­schlag des 11. September die Welt. In den darauf­fol­genden Monaten verän­derten sich die Voraus­set­zungen und Bedin­gungen innerer und äußerer Sicherheit grund­legend. In einem bis dato nicht gekannten Tempo wurden die Sicher­heits­po­litiken insbe­sondere westlicher Staaten verändert. Allein in der Bundes­re­publik Deutschland wurden im Zuge der Sicher­heits­pakete I und II rund 100 Gesetze novelliert, die allesamt Auswei­tungen und Verschär­fungen der Befugnisse der Sicher­heits­be­hörden zum Inhalt haben. Im Verständnis der staat­lichen Sicher­heits­be­hörden sollen diese Maßnahmen dazu beitragen, die Sicherheit und den Schutz der Bürger vor vergleichbaren Terror­an­schlägen zu gewähr­leisten sowie Täter und Unter­stützer festnehmen zu können. Aus Sicht von Bürger­rechts­gruppen werden dagegen Tendenzen hin zum Überwa­chungsstaat gesehen und ein weitge­hender Abbau von Freiheits- und Bürger­rechten befürchtet.

Der Inter­dis­zi­plinäre Arbeitskreis Innere Sicherheit (AKIS) ist ein 1996 gegründeter bundes­weiter Zusam­men­schluss von rund 160 Wissen­schaftlern vorrangig aus dem Hochschul­bereich, die sich mit Forschung zur Inneren Sicherheit und Polizei­for­schung beschäftigen. Vertreten sind insbe­sondere die Fachrich­tungen Politik­wis­sen­schaft, Soziologie, Rechts­wis­sen­schaft, Krimi­nologie und Histo­rische Polizei­for­schung.

Der Inter­dis­zi­plinäre Arbeitskreis Innere Sicherheit (AKIS) hat am 11. Januar 2002 auf einer Sonder­sitzung in Duisburg eine 10-​Punkte-​Erklärung zu den gesell­schaft­lichen und politischen Folgen des 11. September vorgelegt:



1. Aktuelle Sicher­heits­politik überfordert Sicher­heits­be­hörden und Bürger

Die Sicher­heits­pakete I und II, die zur Bekämpfung des Terro­rismus verab­schiedet worden sind, müssen im Zusam­menhang gesehen werden mit der Entwicklung der Sicher­heits­politik seit den 80er Jahren. In immer neuen Schüben werden kurzfristig für aktuell wahrge­nommene Bedro­hungslagen (Organi­sierte Krimi­nalität, Rechts­ex­tre­mismus, Terro­rismus) umfang­reiche gesetzliche Ermäch­ti­gungs­grundlagen geschaffen. Die jeweiligen Bedro­hungslagen werden hierbei weder ausreichend hinsichtlich ihrer Ursachen analysiert, noch bleibt genügend Zeit, entsprechend angemessene krimi­nal­po­li­tische, krimi­nal­stra­te­gische sowie flankierend gesell­schafts­po­li­tische Maßnahmen zu entwickeln. Sobald neue Probleme auftauchen, beginnt der Kreislauf erneut. Die zuvor begründeten gesetz­lichen Ermäch­ti­gungs­grundlagen, in der Regel kaum vollständig entwickelt, werden dadurch aber nicht beendet, sondern bestehen weiter fort. In der Folge entsteht ein Wust an Rechts­normen. Dies überfordert einerseits die Sicher­heits­be­hörden selbst, weil das dort tätige Personal angesichts der nicht mehr eindeutigen Zielvorgaben und vor dem Hintergrund knapper Ressourcen an Zeit, Geld und Personal keinen klar einge­grenzten Handlungs­rahmen mehr vorfindet. Andererseits führt es bei vielen Bürgern zu einem wachsenden Gefühl eines aufzie­henden Überwa­chungs­staates, weil die Sicher­heits­ge­setz­gebung und die Aufga­ben­struktur der Sicher­heits­be­hörden nicht mehr trans­parent sind. Letztlich wird damit das Vertrauen in die Funkti­ons­fä­higkeit staat­licher Insti­tu­tionen insgesamt unter­graben. Denn wenn jede neue Problemlage so grund­legende Geset­zes­än­de­rungen erfor­derlich macht, wird damit seitens des Staates auch ausge­drückt, dass die zuvor geltenden Rechts­grundlagen offen­sichtlich nicht geeignet waren, neue Gefahren abzuwehren.



2. Evalu­ierung von Sicher­heits­ge­setzen erfor­derlich

Aus der Erfor­dernis sowohl von Effizienz und Effek­tivität der Sicher­heits­be­hörden als auch der demokra­tischen Trans­parenz der Staats­tä­tigkeit und der Gewähr von Freiheits- und Bürger­rechten entsteht die Notwen­digkeit, insbe­sondere im Sicher­heits­bereich zu einer regel­mäßigen Evalu­ierung von Geset­zes­maß­nahmen überzugehen. Die Evalu­ierung sollte zwingend nach einem Zeitraum von rund fünf Jahren einsetzen und Infor­ma­tionen darüber liefern, in welchem Umfang eine Geset­zes­maßnahme zu sichtbaren Wirkungen im Sinne der angestrebten Ziele geführt hat. Bleiben diese Wirkungen aus, ist über den weiteren Fortbestand der Geset­zes­maßnahme erneut zu beschließen.



3. Zeitliche Befristung von Sonder­maß­nahmen notwendig

Bei gesetzlich begründeten Sonder­maß­nahmen, wie beispielsweise aktuell zur Terro­ris­mus­be­kämpfung, ist zudem prinzipiell eine zeitliche Befristung vorzu­nehmen. Werden sie nicht ausdrücklich vom Gesetzgeber verlängert, treten sie nach Ablauf der Zeit außer Kraft. Evalu­ierung und zeitliche Befristung bilden ein wirkungs­volles Instrument, um den Prozess einer beständigen, schließlich nicht mehr trans­pa­renten Aufschichtung von immer neuen Rechts­grundlagen zu unter­brechen.



4. Angemes­senheit der sicher­heits­po­li­tischen Instrumente zweifelhaft

Die aktuelle Terro­ris­mus­debatte zeigt, dass insbe­sondere aus dem kurzfristigen Handlungszwang, dem die Politik sich ausgesetzt sieht, sehr schnell zu solchen Instru­menten gegriffen wird, zu denen Erfah­rungswerte vorliegen. So sind viele der Instrumente, die jetzt gegen den inter­na­tionalen und islamis­tischen Terro­rismus eingesetzt werden, der RAF-​Terroristenverfolgung aus den 70er Jahren entlehnt. Diese Erfah­rungen lassen sich aber nicht übertragen. Täter­motive, Täter­profile, Täter­denk­weisen und Tatstrukturen unter­scheiden sich grund­legend voneinander. Die auf Abschreckung angelegten Instrumente der 70er Jahre (der Täter muss befürchten, Leben und Freiheit zu verlieren) versagen bei Tätern, die ihr Leben als Waffe einsetzen. Damit besteht die Gefahr fehlender Wirksamkeit der einge­setzten Maßnahmen. Es droht zudem die hilflose und undif­fe­ren­zierte Ausweitung des Extre­mis­mus­be­griffes und der poten­tiellen Verdachts­annahme gegen ganze Bevöl­ke­rungs­gruppen insbe­sondere arabisch-​islamischer Herkunft.



5. Dialog zur Migra­ti­ons­politik aufnehmen

Die aktuelle Sicher­heits­politik ist nicht zu trennen von den Thematiken Migration, Zuwan­derung und Integration. Die Bundes­re­publik muss sich die Frage stellen, warum es nicht nur weitgehend fehlge­schlagen ist, die de facto zugewan­derten Bevöl­ke­rungs­gruppen einzu­gliedern, sondern dass es gerade bei der zweiten und dritten Generation der hier lebenden Zuwanderer Anzeichen dafür gibt, dass selbst die geringen Integra­ti­ons­erfolge sogar wieder rückläufig sind. Die rein formal­rechtliche Verleihung von Staats­bür­ger­rechten wird das Problem nicht lösen. Es muss ein Dialog begonnen werden mit den Verbänden und Vertretern von Bevöl­ke­rungs­gruppen auslän­discher Herkunft. Nur im Dialog läßt sich erreichen, dass Maßnahmen gegen nicht zu bestreitende Entwick­lungen (funda­men­ta­lis­tische Lehren in einem Teil der Koran­schulen, Ausnutzung des nunmehr gestri­chenen Religi­ons­pri­vilegs für extre­mis­tische Zielset­zungen) von den betroffenen Bevöl­ke­rungs­gruppen nicht als Bestä­tigung für Mißtrauen, Ausgrenzung und Ablehnung insgesamt wahrge­nommen werden.



6. Verzahnung von äußerer und innerer Sicherheit schwächt demokra­tische Kontrolle

Der Terror­an­schlag des 11. September und deren Folgen haben gezeigt, dass die Belange von äußerer und innerer Sicherheit erheblich miteinander verzahnt sind. Der 11. September ist aber auch hier nicht Ursache, sondern hat eine Entwicklung bewußt werden lassen, die sich bereits seit Jahren abzeichnet. Innere Sicherheit ist längst nicht mehr souveräne nationale innere Sicherheit. Je stärker die Staaten im Zuge von Globa­li­sierung, Inter­na­tio­na­li­sierung und Europäi­sierung miteinander vernetzt werden, desto weniger sind Auswir­kungen von Krisen und Konflikten national begrenzbar, desto mehr wird die eigene Sicher­heits­politik von Entschei­dungen und Ereig­nissen in anderen Staaten und Regionen der Welt beein­flusst. Im Zuge dieser Verän­de­rungen hat sich seitens der Sicher­heits­be­hörden ein Geflecht von inter­na­tionalen Koope­ra­tionen entwickelt. Die Frage der Effizienz und Effek­tivität solcher Koope­ra­tionen bildet aber nur eine Seite des Problems, ebenso gravierend ist die Konsequenz, dass die auf nationale Zusam­menhänge angelegten Kontroll­in­strumente (parla­men­ta­rische, richterliche und öffentliche Kontrolle) mit dieser Entwicklung nicht Schritt halten und damit demokra­tische Standards aufweichen. Dies betrifft nicht nur den Sicher­heits­bereich, sondern alle Politik­be­reiche. Der Sicher­heits­bereich mit seinen weitge­henden Eingriffs­be­fug­nissen in die Rechte des einzelnen und der Gemein­schaft lässt diese Defizite aber besonders spürbar werden.



7. Europäische Innere Sicherheit in Verfas­sungs­prozeß einbe­ziehen

Heraus­gehoben ist hier besonders die Entwicklung des europäischen Sicher­heits­ver­bundes in der EU. In der öffent­lichen Diskussion wird allenfalls Europol wahrge­nommen, in der Regel mit der verein­fachten Einschätzung, es handele sich um eine wenig wirkungsvolle Einrichtung. Weder trifft dies für die 1999 förmlich erst begründete Europol­behörde zu, noch erschöpft sich damit der europäische Sicher­heits­verbund. Umfang­reiche Einrich­tungen und formelle und informelle Netzwerke zählen dazu: Das Geflecht der Koope­ra­ti­ons­gremien des Dritten Pfeilers der EU (vergleichbar zur Gremi­en­struktur der bundes­deutschen Innen­mi­nis­ter­kon­ferenz), welche die europäische Sicher­heits­politik in starkem Maße prägen; davon getrennt das Schengener Sicher­heits­system einschließlich des Schengener (Fahndungs- und) Infor­ma­ti­ons­systems SIS; darüber hinaus die Zusam­men­arbeit der Zollbe­hörden; ebenso die Koope­ration der Nachrich­ten­dienste. Sie alle bilden einen umfang­reichen Sicher­heits­verbund. Am Beispiel der Bundes­re­publik gemessen nimmt die europäische Ebene im deutschen Sicher­heits­verbund bereits einen vergleichbaren Stellenwert ein wie die Sicher­heits­ein­rich­tungen der Länder oder die des Bundes. De facto liegt ein Drei-​Ebenen-​System vor. Das europäische Sicher­heits­system ist aber weder den demokra­tischen Kontroll­ein­rich­tungen der Mitglieds­staaten, noch den Kontroll­mög­lich­keiten des Europäischen Parlaments unter­worfen. In der Konsequenz ist es dringend erfor­derlich, diesen Fragen einen zentralen Stellenwert im Zuge der im März 2002 begin­nenden Beratungen des EU-​Verfassungskonvents einzu­räumen, der damit beauftragt ist, eine europäische Vertrags­ver­fassung für die EU auszu­ar­beiten. Parallel zur Vertrags­ver­fassung müssen die EU-​Verträge vereinfacht und die jetzigen zwischen­staat­lichen Formen der Zusam­men­arbeit in der Innen- und Rechts­politik in das Gemein­schaftsrecht einbezogen werden, um so zumindest einen Mindest­standard demokra­tischer Kontroll­mög­lich­keiten zu erhalten.



8. Ausbau von Europol setzt europäisches Rechts­system voraus

Der weitere Ausbau von Europol muss an diese Voraus­set­zungen rechts­staat­licher Standards gebunden werden. Politische Initiativen, die die Weiter­ent­wicklung von Europol ganz in die Zustän­digkeit der europäischen Innen­mi­nister legen wollen, also auch ohne den (weil zwischen­staatlich: umständ­lichen) Weg der Novel­lierung der Europol-​Konvention mit anschlie­ßender Ratifi­zierung in den Parla­menten der Mitglieds­staaten, würde die rechts­staatliche Problematik durch eine einseitige Ausrichtung auf verwal­tungs­förmige Effek­tivität verschärfen. Effek­tivität kann in einer rechts­staat­lichen Demokratie nicht in einem Gegensatz zu Betei­ligung, Kontrolle und Trans­parenz definiert werden. Der Ausbau einer unabhängigen europäischen Staats­an­walt­schaft sowie die richterliche Kontrolle für die Zustän­dig­keits­be­reiche der europäischen Straf­ver­fol­gungs­be­hörden müssen Bestandteil der revidierten Europa­verträge werden ebenso wie dies für die parla­men­ta­rische Kontroll­funktion zu gelten hat.



9. Effektive Sicher­heits­politik muss Schutz von Freiheits­rechten beinhalten

„Daten­schutz ist Täterschutz“. – Immer mehr gewinnt in der politischen Ausein­an­der­setzung diese nicht belegte Aussage an Bedeutung, vor allem immer dann, wenn Gründe für die fehlende Wirksamkeit kurzfristig angelegter krimi­nal­po­li­tischer Instrumente gesucht werden. Die Existenz wirksamen Daten­schutzes kennzeichnet aber gerade den Rechtsstaat im Gegensatz zum totalitären Überwa­chungsstaat, der versucht, möglichst alles über seine Untertanen zu erfahren. Im Rechtsstaat bedarf jeder staatliche Eingriff in die Privat­sphäre der Bürger einer überzeu­genden Recht­fer­tigung sowie einer entspre­chenden gesetz­lichen Grundlage. Daten­schutz steht in diesem Sinne synonym für den Grundsatz, dass der Staat von der Unschulds­ver­mutung gegenüber seinen Bürgern auszugehen hat. Der Staat steht nicht über der Gesell­schaft, er erfüllt Aufgaben für die Gesell­schaft und für die Bürger dieser Gesell­schaft. Mit der Abkehr vom Daten­schutz gewinnt damit nicht nur ein längst überwunden geglaubtes Staats­ver­ständnis des starken, von der Gesell­schaft unabhängigen Staates wieder an Bedeutung, sondern zugleich werden auch andere rechts­staatliche Prinzipien ausgehöhlt. Es findet still­schweigend eine Umkehr der Beweislast statt, wonach der Beschuldigte mehr und mehr seine Unschuld beweisen, anstatt das ihm Schuld nachge­wiesen werden muss. Es wird immer deutlicher vorbeugend gegen potentiell Verdächtige vorge­gangen (Aufent­halts­verbote, Schlei­er­fahndung etc.), anstatt ausgehend vom Störer­prinzip konkret gegen die Verdächtigen einer Straftat oder die Verant­wort­lichen einer Gefahr zu ermitteln bzw. einzu­schreiten. Es erfolgt zunehmend die Aufweichung des Rechts auf die infor­ma­tionelle Selbst­be­stimmung, wonach Daten vor dem Zugriff anderer, auch des Staates, sofern nicht der Verdacht einer konkreten Straftat vorliegt, zu schützen sind. Sicherheit ist ein legitimes Gut eines jeden einzelnen. Auch die Sicher­heits­in­teressen des Staates haben legitime Geltung. Sicherheit in der Demokratie bedeutet aber auch, die Sicherheit des einzelnen vor ungerecht­fer­tigten Ansprüchen anderer und des Staates zu schützen. Auch angesichts, oder gerade angesichts funda­men­ta­lis­tischen Terro­rismus, darf die Vertei­digung der Freiheiten demokra­tischer Gesell­schaften nicht zu einem Abbau bürger­licher Freiheiten führen.



10. Definition von Sicherheit ist gesell­schaftliche Aufgabe, nicht exklusive des Staates

Langfristige Entwick­lungen, wie die aufge­zeigten, und aktuelle Bedro­hungen, wie der derzeitige Terro­rismus, haben die Voraus­set­zungen und Grundlagen der Sicher­heits­politik verändert. Erfor­derlich sind keine isolierten Problem­analysen, sondern inter­dis­zi­plinär vernetzte Analysen über die Voraus­set­zungen, Möglich­keiten und Konse­quenzen von Sicherheit in der demokra­tischen Gesell­schaft. Eine inter­dis­zi­plinäre Sicher­heits­for­schung muss vor allem die durch Fachdis­zi­plinen getrennten Wissens­be­stände der Sozial-​, Kriminal-​, Polizei- und Rechts­wis­sen­schaften zusam­men­führen. Die bislang stark verschulten Ausbil­dungsgänge insbe­sondere der Fachhoch­schulen für Polizei und anderer Sicher­heits­be­hörden sind hier inhaltlich zu öffnen, ebenso wie an den Univer­sitäten inter­dis­zi­plinäre Ergänzungs- und Weiter­bil­dungs­stu­di­engänge zum Bereich „Sicherheits- und Konflikt­for­schung“ einzu­richten sind. Fragen der Sicher­heits­be­wertung und der gesell­schaft­lichen Konflikt­re­gelung sind in Zukunft nicht mehr begrenzbar auf die Zustän­digkeit weniger staat­licher Exeku­tiv­be­hörden wie Polizei oder der Justiz. Je stärker der Sicher­heits­begriff sich einerseits inter­na­tional ausweitet, andererseits durch Tendenzen von Priva­ti­sierung und bürger­schaft­licher Einbindung ausgedehnt wird, desto mehr bedarf es hierzu fundierter Wissens­grundlagen in Lehre und Forschung der unter­schied­lichsten Ausbil­dungs­be­reiche, um das notwendige Wissen nicht nur instru­mentell, sondern gesell­schaftlich verant­wortlich anwendbar werden zu lassen.